國家發(fā)展改革委等十部委關(guān)于印發(fā)全國特色小鎮規范健康發(fā)展導則的通知

發(fā)改規劃〔2021〕1383號

各省、自治區、直轄市及計劃單列市、新疆生產(chǎn)建設兵團發(fā)展改革委、自然資源主管部門(mén)、生態(tài)環(huán)境廳（局）、科技廳（局）、工業(yè)和信息化廳（局）、商務(wù)主管部門(mén)、文化和旅游廳（局）、農業(yè)農村廳（局、委）、體育行政部門(mén)、市場(chǎng)監管局（廳、委）：

為深入貫徹落實(shí)習近平總書(shū)記重要批示指示精神，按照《國務(wù)院辦公廳轉發(fā)國家發(fā)展改革委關(guān)于促進(jìn)特色小鎮規范健康發(fā)展意見(jiàn)的通知》（國辦發(fā)﹝2020﹞33號）要求，經(jīng)城鎮化工作暨城鄉融合發(fā)展工作部際聯(lián)席會(huì )議第三次會(huì )議審議通過(guò)，現印發(fā)全國特色小鎮規范健康發(fā)展導則，請認真貫徹執行。

國家發(fā)展改革委

自然資源部

生態(tài)環(huán)境部

科技部

工業(yè)和信息化部

商務(wù)部

文化和旅游部

農業(yè)農村部

體育總局

市場(chǎng)監管總局

2021年9月27日

全國特色小鎮規范健康發(fā)展導則

近年來(lái)各地區特色小鎮建設取得一定成效，涌現出一批精品特色小鎮，促進(jìn)了經(jīng)濟轉型升級和新型城鎮化建設，但也出現了部分特色小鎮概念混淆、內涵不清、主導產(chǎn)業(yè)薄弱等問(wèn)題。為加強對特色小鎮發(fā)展的指導引導、規范管理和激勵約束，結合各地區各有關(guān)部門(mén)實(shí)踐探索，現圍繞特色小鎮發(fā)展定位、空間布局、質(zhì)量效益、管理方式和底線(xiàn)約束等方面，提出普適性操作性的基本指引。

一、發(fā)展定位

準確把握特色小鎮發(fā)展定位，明確概念內涵、功能作用和主導產(chǎn)業(yè)，將之作為發(fā)展特色小鎮的基礎和前提。

（一）概念內涵。特色小鎮是現代經(jīng)濟發(fā)展到一定階段產(chǎn)生的新型產(chǎn)業(yè)布局形態(tài)，是規劃用地面積一般為幾平方公里的微型產(chǎn)業(yè)集聚區，既非行政建制鎮、也非傳統產(chǎn)業(yè)園區。特色小鎮重在培育發(fā)展主導產(chǎn)業(yè)，吸引人才、技術(shù)、資金等先進(jìn)要素集聚，具有細分高端的鮮明產(chǎn)業(yè)特色、產(chǎn)城人文融合的多元功能特征、集約高效的空間利用特點(diǎn)，是產(chǎn)業(yè)特而強、功能聚而合、形態(tài)小而美、機制新而活的新型發(fā)展空間。

（二）功能作用。特色小鎮是經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的新平臺，依托小尺度空間集聚細分產(chǎn)業(yè)和企業(yè)，促進(jìn)土地利用效率提升、生產(chǎn)力布局優(yōu)化和產(chǎn)業(yè)轉型升級；是新型城鎮化建設的新載體，疏解大城市中心城區非核心功能，吸納農業(yè)轉移人口進(jìn)城就業(yè)生活，促進(jìn)農業(yè)轉移人口市民化和就近城鎮化；是城鄉融合發(fā)展的新支點(diǎn)，承接城市要素轉移，支撐城鄉產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展。

（三）產(chǎn)業(yè)主導。特色小鎮應秉持少而精、少而專(zhuān)方向，在確實(shí)具備客觀(guān)實(shí)際基礎條件的前提下確立主導產(chǎn)業(yè)，宜工則工、宜商則商、宜農則農、宜游則游，找準優(yōu)勢、凸顯特色，切不可重復建設、千鎮一面，切不可憑空硬造、走樣變形，切不可一哄而上、貪多求全。制造業(yè)發(fā)達地區可著(zhù)重發(fā)展先進(jìn)制造類(lèi)特色小鎮，先進(jìn)要素集聚地區可著(zhù)重發(fā)展科技創(chuàng )新、創(chuàng )意設計、數字經(jīng)濟及金融服務(wù)類(lèi)特色小鎮，擁有相應資源稟賦地區可著(zhù)重發(fā)展商貿流通、文化旅游、體育運動(dòng)及三產(chǎn)融合類(lèi)特色小鎮。

二、空間布局

遵循經(jīng)濟規律、城鎮化規律和城鄉融合發(fā)展趨勢，因地制宜、實(shí)事求是，合理謀劃設計特色小鎮空間布局。

（四）區位條件。特色小鎮布局應依據國土空間規劃，立足不同地區區位優(yōu)勢、產(chǎn)業(yè)基礎和比較優(yōu)勢，在擁有相對發(fā)達塊狀經(jīng)濟或相對稀缺資源的區位進(jìn)行布局?？茖W(xué)嚴謹論證布局選址可行性，以?xún)?yōu)化發(fā)展原有產(chǎn)業(yè)集聚區為主、以培育發(fā)展新興區域為輔，重點(diǎn)布局在城市群、都市圈等優(yōu)勢區域或其他有條件區域，重點(diǎn)關(guān)注市郊區域、城市新區及交通沿線(xiàn)、景區周邊等區位。

（五）建設邊界。特色小鎮應邊界清晰、集中連片、空間相對獨立、四至范圍精確，生產(chǎn)生活生態(tài)空間保持合理比例。在嚴格節約集約利用土地的同時(shí)，特色小鎮規劃用地面積下限原則上不少于1平方公里，其中建設用地面積原則上不少于1/2平方公里，保障生產(chǎn)生活所需空間和多元功能需要；規劃用地面積上限原則上不多于5平方公里，保障打造形成一刻鐘便民生活圈需要，文化旅游、體育運動(dòng)及三產(chǎn)融合等類(lèi)型特色小鎮規劃用地面積上限可適當提高。鼓勵盤(pán)活存量和低效建設用地，強化老舊廠(chǎng)區和老舊街區等存量片區改造。

（六）空間功能。特色小鎮應在聚力發(fā)展主導產(chǎn)業(yè)的基礎上，推進(jìn)生產(chǎn)生活生態(tài)“三生融合”、產(chǎn)業(yè)社區文化旅游“四位一體”，打造優(yōu)質(zhì)服務(wù)圈和繁榮商業(yè)圈。疊加現代社區功能，提高物業(yè)服務(wù)質(zhì)量，結合教育醫療養老育幼資源整體布局提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)，完善商貿流通和家政等商業(yè)服務(wù)。疊加文化功能，挖掘工業(yè)文化等產(chǎn)業(yè)衍生文化，建設展示整體圖景和文化魅力的公共空間，賦予獨特文化內核及印記，推動(dòng)文化資源社會(huì )化利用。疊加旅游功能，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)與旅游相結合，寓景觀(guān)于產(chǎn)業(yè)場(chǎng)景，增加景觀(guān)節點(diǎn)和開(kāi)敞空間，實(shí)現實(shí)用功能與審美功能相統一。

（七）風(fēng)貌形態(tài)。特色小鎮建設應體現風(fēng)貌整體性、空間立體性、平面協(xié)調性。尊重原有自然格局，促進(jìn)地形地貌、傳統風(fēng)貌與現代美學(xué)相融合。推進(jìn)多維度全域增綠，建設“口袋公園”及小微綠地，綠化覆蓋率原則上不低于30%，有條件的可依托既有水系營(yíng)造藍綠交織的空間形態(tài)。體現建筑外觀(guān)風(fēng)格特色化和整體性，控制適宜的建筑體量和高度。注重塑造色彩體系，加強屋頂、墻體、道路等公共空間美化亮化。

三、質(zhì)量效益

堅持質(zhì)量第一、效益優(yōu)先，確保特色小鎮投入強度夠、質(zhì)效水平高、創(chuàng )新活力足、低碳效應強。

（八）投入強度。特色小鎮應聚焦產(chǎn)業(yè)細分門(mén)類(lèi)，結合產(chǎn)業(yè)發(fā)展現狀，選擇一個(gè)最有基礎、最具潛力的門(mén)類(lèi)作為主導產(chǎn)業(yè)，打造形成具有核心競爭力的特色產(chǎn)業(yè)。做強做精特色產(chǎn)業(yè)集群，特色產(chǎn)業(yè)投資占總投資比例原則上不低于60%，培育競爭優(yōu)勢強的領(lǐng)航企業(yè)。確保投資具備一定強度，建設期內建設用地畝均累計投資額原則上不低于200萬(wàn)元/畝，有條件地區可進(jìn)一步提高，避免將一般項目組團甚至單體項目命名為“特色小鎮”。

（九）質(zhì)效水平。特色小鎮應聚焦高端產(chǎn)業(yè)和產(chǎn)業(yè)高端環(huán)節，提升產(chǎn)業(yè)價(jià)值鏈和產(chǎn)品附加值，全員勞動(dòng)生產(chǎn)率原則上不低于20萬(wàn)元/人。堅持經(jīng)濟發(fā)展就業(yè)導向，擴大就業(yè)容量、提高就業(yè)質(zhì)量，單個(gè)特色小鎮吸納就業(yè)人數原則上不少于2000人。建設用地畝均繳納稅收額原則上不低于10萬(wàn)元/年，有條件地區可進(jìn)一步提高。文化旅游類(lèi)特色小鎮接待游客人數原則上不少于50萬(wàn)人次/年。

（十）創(chuàng )新活力。特色小鎮應聚焦創(chuàng )新創(chuàng )業(yè)，培育新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)新商業(yè)模式，“三新”經(jīng)濟增加值占生產(chǎn)總值比重原則上不低于20%。先進(jìn)制造、科技創(chuàng )新、創(chuàng )意設計、數字經(jīng)濟類(lèi)特色小鎮研發(fā)經(jīng)費投入強度原則上不低于2.5%。健全研發(fā)設計、成果孵化、金融導入、場(chǎng)景應用相結合的創(chuàng )新創(chuàng )業(yè)服務(wù)體系。推動(dòng)公共設施和建筑等物聯(lián)網(wǎng)應用，公共設施基本實(shí)現智能化。

（十一）綠色低碳。特色小鎮應按照碳達峰碳中和要求，協(xié)同推進(jìn)經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展和生態(tài)環(huán)境高水平保護。推動(dòng)能源清潔低碳安全高效利用，引導非化石能源消費和分布式能源發(fā)展，有條件的可開(kāi)展屋頂分布式光伏開(kāi)發(fā)，推行清潔取暖和合同能源管理。促進(jìn)工業(yè)、建筑、交通等領(lǐng)域低碳轉型，堅決遏制“兩高”項目盲目發(fā)展，大力發(fā)展綠色建筑，推廣裝配式建筑、節能門(mén)窗和綠色建材，推進(jìn)綠色施工。加強再生水利用。

四、管理方式

堅持高標準、嚴要求，統籌加強特色小鎮建設發(fā)展的全環(huán)節管控，建立特色小鎮全生命期管理機制。

（十二）方案編制。市縣級人民政府應根據本導則要求，結合當地經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展規劃及國土空間規劃，組織會(huì )同有關(guān)方面編制單個(gè)特色小鎮建設方案，明確特色產(chǎn)業(yè)、四至范圍、功能分區、投資運營(yíng)主體、重點(diǎn)項目、建設方式、投融資模式、盈利模式等事項，落實(shí)國土空間規劃確定的地塊用途、容積率等管控要求。對方案的科學(xué)性可行性合規性進(jìn)行把關(guān)，組織相關(guān)領(lǐng)域專(zhuān)家進(jìn)行研究論證，必要時(shí)以公布方案草案、組織聽(tīng)證會(huì )等方式聽(tīng)取意見(jiàn)。

（十三）清單管理。省級發(fā)展改革部門(mén)應會(huì )同有關(guān)部門(mén)，按照嚴定標準、統一管理原則，建立本省份特色小鎮清單。納入清單的應具備本導則提出的基礎條件，建設完成后應達到本導則明確的各項指標要求。堅持嚴控數量、提高質(zhì)量，人均GDP少于1萬(wàn)美元省份的清單內特色小鎮原則上不多于50個(gè)，鼓勵控制在30個(gè)以?xún)?。每年年底前公布清單，并報送國家發(fā)展改革委納入全國特色小鎮信息庫。國家發(fā)展改革委對各省份特色小鎮清單實(shí)行“窗口指導”，加強監督、引導和督促調整。未納入各省份特色小鎮清單的，各單位各機構不得自行冠名“特色小鎮”或自行開(kāi)工建設。

（十四）動(dòng)態(tài)調整。省級發(fā)展改革部門(mén)應會(huì )同有關(guān)方面，切實(shí)做好存量特色小鎮管理，對此前國務(wù)院各有關(guān)部門(mén)或行業(yè)協(xié)會(huì )、地方各級人民政府、市場(chǎng)主體已建設或命名的特色小鎮進(jìn)行全面審核，將符合本導則要求及本省份管理細則的特色小鎮納入清單，不符合的進(jìn)行清理或更名。加強增量特色小鎮管理，對市縣級人民政府動(dòng)態(tài)報送的每個(gè)特色小鎮建設方案進(jìn)行及時(shí)審核，將通過(guò)審核的特色小鎮納入清單。對清單內特色小鎮進(jìn)行定期評估，實(shí)行有進(jìn)有退、優(yōu)勝劣汰。

（十五）建設方式。堅持市場(chǎng)化運作、突出企業(yè)主體地位，鼓勵通過(guò)政策激勵引導、盤(pán)活存量資產(chǎn)、挖掘土地潛在價(jià)值等方式，培育專(zhuān)業(yè)性的特色小鎮投資運營(yíng)主體，引導大中小微企業(yè)聯(lián)動(dòng)發(fā)展。更好發(fā)揮政府作用，根據需要引導平臺公司參與，加快項目審批（核準、備案）、用地、環(huán)評、施工許可等前期工作，依規開(kāi)展土地綜合整治，布局管網(wǎng)、交通等市政公用設施和產(chǎn)業(yè)配套設施，開(kāi)展綜合體項目整體立項、建設用地多功能復合利用等探索試驗。

（十六）投融資模式。建立以工商資本及金融資本為主、以政府有效精準投資為輔的投融資模式?，F金流健康的經(jīng)營(yíng)性項目、具備一定市場(chǎng)化運作條件的準公益性項目，主要通過(guò)特色小鎮投資運營(yíng)主體自有資金先期投入，其中符合條件項目可通過(guò)申請注冊發(fā)行企業(yè)債券、鼓勵引導銀行業(yè)金融機構特別是開(kāi)發(fā)性政策性金融機構參與等方式予以中長(cháng)期融資支持。公益性項目主要通過(guò)各級財政資金予以投入，其中符合條件項目可按規定分別納入中央預算內投資、地方政府專(zhuān)項債券支持范圍。

五、底線(xiàn)約束

加強對特色小鎮建設的動(dòng)態(tài)監管，有效防范各類(lèi)潛在風(fēng)險，確保不突破各項紅線(xiàn)底線(xiàn)。

（十七）合規用地底線(xiàn)。嚴格落實(shí)永久基本農田、生態(tài)保護紅線(xiàn)、城鎮開(kāi)發(fā)邊界，不得改變國土空間規劃確定的空間管控內容，遏制耕地“非農化”、防止“非糧化”。堅持土地有償使用，按宗地確定土地用途，經(jīng)營(yíng)性建設用地必須通過(guò)招標拍賣(mài)掛牌等方式確定土地使用者，不得設置排他性競買(mǎi)條件。

（十八）生態(tài)環(huán)保底線(xiàn)。嚴格落實(shí)區域生態(tài)環(huán)境分區管控方案和生態(tài)環(huán)境準入清單要求。加強山水林田湖草系統治理修復監管，保護重要自然生態(tài)系統、自然遺跡、自然景觀(guān)和生物多樣性，嚴禁違法違規占用以國家公園為主體的自然保護地，嚴禁挖湖造景。嚴防污染物偷排和超標排放，防控噪聲和揚塵污染，因地制宜配備污水、垃圾、固廢、危廢、醫廢收集處理等環(huán)境基礎設施。

（十九）債務(wù)防控底線(xiàn)。嚴控地方政府債務(wù)風(fēng)險，縣級政府法定債務(wù)風(fēng)險預警地區不得通過(guò)政府舉債建設，不得以地方政府回購承諾或信用擔保等方式增加地方政府隱性債務(wù)。綜合考慮地方現有財力、資金籌措和還款來(lái)源，穩妥把握公共設施開(kāi)工建設節奏。

（二十）房住不炒底線(xiàn)。嚴防房地產(chǎn)化傾向，特色小鎮建設用地主要用于發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)，其中住宅用地主要用于滿(mǎn)足特色小鎮內就業(yè)人員自住需求和職住平衡要求。除原有傳統民居外，特色小鎮建設用地中住宅用地占比原則上不超過(guò)30%，鼓勵控制在25%以下。結合所在市縣商品住房庫存消化周期，合理確定住宅用地供應時(shí)序。

（二十一）安全生產(chǎn)底線(xiàn)。嚴格維護人民生命財產(chǎn)安全，健全規劃、選址、建設、運維全過(guò)程安全風(fēng)險管控制度。建立企業(yè)全員安全生產(chǎn)責任制度，壓實(shí)企業(yè)安全生產(chǎn)主體責任。督促企業(yè)按照行業(yè)安全生產(chǎn)規程標準，建立安全風(fēng)險預防控制體系。

（二十二）監測監督管理。地方各級人民政府應加強動(dòng)態(tài)監管，對違反以上五條底線(xiàn)的行為要限期整改，對性質(zhì)嚴重的要抓緊清理；對行政建制鎮錯誤命名的虛假“特色小鎮”、單純房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)等項目自我冠名的“某某小鎮”，以及停留在紙面上、并未開(kāi)工建設的虛擬“特色小鎮”，要立即除名。各級發(fā)展改革部門(mén)在開(kāi)展項目審批（核準、備案）等工作時(shí)，應加強對項目名稱(chēng)的把關(guān)指導，規范使用特色小鎮全稱(chēng)、防止簡(jiǎn)稱(chēng)為小鎮，防止各省份特色小鎮清單外項目命名為“特色小鎮”。

國辦發(fā)﹝2020﹞33號文件和本導則，是全國特色小鎮發(fā)展的基本遵循。各省份可以此為依據，制定本省份特色小鎮管理細則。本導則發(fā)布之日起，此前國務(wù)院各有關(guān)部門(mén)和單位印發(fā)的特色小鎮文件同時(shí)廢止。

附件：主要類(lèi)型特色小鎮建設規范性要求